Die Steuer, die sich selbst widerlegt

Es gibt Gesetze, die ein Problem lösen. Es gibt Gesetze, die ein Problem verschieben. Und es gibt Gesetze, die ihr eigenes Ziel nur dann erreichen, wenn sie scheitern. Die Zuckersteuer, die das Bundesfinanzministerium zum 1. Juli 2027 einführen will, gehört in die dritte Kategorie.^[7] Sie soll die Deutschen dazu bringen, weniger Zucker zu trinken, und sie soll gleichzeitig jedes Jahr mehr Geld einbringen. Beides zugleich geht nicht. Wer das eine verspricht und mit dem anderen plant, muss sich die Frage gefallen lassen, worum es ihm eigentlich geht.

Ich schreibe diesen Text nicht als Gegner von weniger Zucker. Wir stellen in unserer Unternehmensgruppe Rezepturen um, wir bauen zuckerfreie Varianten aus, und wir tun das, weil unsere Kunden es wollen, nicht weil ein Ministerium es verlangt. Ich schreibe diesen Text, weil ich als Unternehmer erlebe, was ein Gesetz bedeutet, wenn es aus dem Konferenzraum in die Lagerhalle kommt. Und weil in diesem Fall offenbar niemand in diesem Konferenzraum saß, der jemals eine Lagerhalle von innen gesehen hat.

I. Zehn Professoren und ein leerer Stuhl

Am Anfang stand eine Kommission. Im September 2025 berief Bundesgesundheitsministerin Nina Warken die FinanzKommission Gesundheit. Ihr Auftrag: Vorschläge, wie die Beitragssätze der gesetzlichen Krankenversicherung dauerhaft stabilisiert werden können.^[1] Ein ehrenwertes Ziel, eine dringende Aufgabe. Berufen wurden zehn Professorinnen und Professoren: fünf aus der Ökonomie, zwei aus dem Sozialrecht, je eine Person für Medizin, Prävention und Ethik.^[2]

Man muss diesen Menschen ihre Expertise nicht absprechen. Sie sind ausgewiesene Fachleute in ihren Disziplinen. Aber man muss auf das schauen, was fehlt. In dieser Kommission saß niemand aus dem Zoll, der die Steuer erheben soll. Niemand aus der Steuerverwaltung. Niemand, der jemals ein Steuerlager geführt, eine Verbrauchsteueranmeldung ausgefüllt oder eine Außenprüfung begleitet hat. Niemand aus der Getränkewirtschaft. Niemand aus dem Mittelstand.^[2]

Volkswirtschaft ist nicht Betriebswirtschaft. Ein ökonomisches Modell kennt Preiselastizitäten, aber keine Lagerplätze. Es kennt Konsumrückgänge, aber keine ERP-Schnittstelle. Es kennt Steueraufkommen, aber keinen Zollbeamten, der an einem Dienstagmorgen vor der Tür steht und die Bestandsbücher sehen will. Man kann eine Steuer an einem Seminartisch entwerfen. Erheben muss man sie in 2.500 Betrieben.^[16]

Man kann eine Steuer an einem Seminartisch entwerfen. Erheben muss man sie in 2.500 Betrieben.

Die Kommission hat im März 2026 einen Bericht mit 66 Empfehlungen vorgelegt.^[3] Die Zuckersteuer ist Empfehlung Nummer 66, die letzte auf der Liste. Ihr erwarteter Beitrag: 0,1 Milliarden Euro im Jahr 2027, 0,5 Milliarden Euro im Jahr 2030.^[21] Im Gesamtpaket von 42,3 Milliarden Euro Finanzwirkung war sie eine Randnotiz.^[3] Aus dieser Randnotiz ist binnen eines halben Jahres ein Milliardenprojekt des Finanzministers geworden.

II. Eine Gesundheitskommission, ein Finanzminister und ein Haushaltsloch

Die Kommission hatte einen klaren Gedanken: Die Mehreinnahmen aus der Zuckersteuer sollten der gesetzlichen Krankenversicherung zugutekommen.^[3] Das war die Logik einer Gesundheitskommission. Wer krank macht, soll zur Finanzierung des Gesundheitssystems beitragen. Man kann darüber streiten, aber es ist ein in sich geschlossener Gedanke.

Dann wechselte das Thema das Ressort. Am 29. April 2026 verabschiedete das Bundeskabinett die Eckwerte für den Bundeshaushalt 2027 und den Finanzplan bis 2030. Darin taucht die Zuckerabgabe auf, und zwar als eine von mehreren Konsolidierungsmaßnahmen.^[4] Konsolidierung ist ein vornehmes Wort für das Stopfen von Haushaltslöchern. Aus einer Präventionsmaßnahme wurde eine Einnahmeposition.

Federführend ist seither nicht mehr das Gesundheitsministerium, sondern das Bundesministerium der Finanzen unter Lars Klingbeil. Und mit dem Ressortwechsel änderte sich nicht nur die Zuständigkeit. Es änderte sich die Dimension.

Die Einnahmeerwartung hat sich also nahezu verdreifacht. Die Steuerstufen sind gewachsen, der Vorlauf ist geschrumpft. Nach Medienberichten ist die Steuer zudem so angelegt, dass die Kosten an die Verbraucher weitergegeben werden.^[8] Die Kommission wollte die Steuerhöhe zusätzlich jedes Jahr an die Inflation anpassen.^[6] Eine Steuer, die automatisch steigt, ist keine Lenkung. Sie ist ein Abo.

III. Das Paradox: Weniger Konsum, mehr Geld

Hier liegt der Kern der Sache, und er ist so einfach, dass man ihn fast übersehen könnte. Eine Lenkungssteuer hat einen einzigen Zweck: Sie soll ein Verhalten verändern. Wenn sie wirkt, kaufen die Menschen weniger von dem besteuerten Produkt, oder die Hersteller verändern ihre Rezepturen, bis das Produkt nicht mehr unter die Steuer fällt. In beiden Fällen sinken die Einnahmen. Eine erfolgreiche Lenkungssteuer schafft sich selbst ab.

Das ist keine Theorie. Großbritannien hat es vorgemacht, und auf dieses Vorbild beruft sich die Kommission ausdrücklich.^[4] Dort wurden rund 65 Prozent der Getränke mit mehr als 5 Gramm Zucker je 100 Milliliter auf Werte darunter umgestellt; inzwischen liegen 89 Prozent des Marktes unter dieser Schwelle.^[18] Die Folge: Die Einnahmen sinken. Von 355 Millionen Pfund im Finanzjahr 2022/23 über 338 Millionen auf 327 Millionen Pfund im Jahr 2024/25.^[17]

Und in Deutschland? Die Kommission rechnet mit Einnahmen, die von 0,1 Milliarden Euro auf 0,5 Milliarden Euro steigen.^[21] Das Finanzministerium rechnet mit 1,2 Milliarden Euro pro Jahr.^[8] Den Gesundheitseffekt dagegen beziffert die Kommission selbst auf 20 bis 170 Millionen Euro Einsparung pro Jahr für die Krankenkassen, und das erst mittel- bis langfristig.^[4]

Wer mit steigenden Einnahmen plant, glaubt entweder nicht an die eigene Lenkungswirkung, oder er braucht schlicht das Geld. Im ersten Fall ist die Gesundheitsbegründung vorgeschoben. Im zweiten Fall auch. Ich stelle deshalb eine einfache Frage an den Bundesfinanzminister: Geht es um Gesundheit, oder geht es um den Haushalt?

Wer mit steigenden Einnahmen plant, glaubt entweder nicht an die eigene Lenkungswirkung, oder er braucht schlicht das Geld.

Dabei geschieht in Deutschland längst, was die Steuer erst erzwingen soll. Das Max Rubner-Institut des Bundes misst regelmäßig, wie viel Zucker in den meistverkauften Erfrischungsgetränken steckt. Gewichtet nach Absatz sank der Gehalt von 6,2 Gramm je 100 Milliliter im Jahr 2018 auf 5,3 Gramm im Jahr 2024.^[22] Das sind knapp 15 Prozent weniger.^[25] Eine Zuckersteuer gab es in dieser Zeit nicht. Fairerweise gehört dazu: Der Rückgang fiel fast ganz in das erste Jahr, und das Institut weist darauf hin, dass ein Teil der Unterschiede methodisch bedingt sein kann, weil die erste Erhebung einen kleineren Teil des Marktes erfasste.^[22]

Der Vergleich zeigt auch, wo Zucker steckt, über den kaum jemand spricht. Apfelsaft enthält von Natur aus etwa so viel Zucker wie Cola, Orangensaft kaum weniger.^[22][23] Trotzdem empfiehlt die FinanzKommission, reine Fruchtsäfte auszunehmen, ebenso Getränke nur aus Saft und Wasser.^[26] An dieser Empfehlung orientiert sich die Bundesregierung nach eigener Aussage.^[27] Auch der Entwurf des Finanzministeriums lässt reine Säfte und Schorlen ohne Zuckerzusatz nach Medienberichten steuerfrei.^[28] Die Steuer fragt also nicht nur, wie viel Zucker im Glas ist, sondern auch, woher er kommt.

Zur Wahrheit gehört eine zweite Zahl. Zuckerfabriken und Handel verkauften im Wirtschaftsjahr 2024/25 nach vorläufigen Angaben rund 513.000 Tonnen Zucker an die Hersteller von Erfrischungsgetränken, Fruchtsaft und Obstwein. Das sind gut 2 Prozent mehr als im Jahr davor. Fünf der sechs übrigen Lebensmittelsparten, die die Statistik ausweist, kauften weniger, die Hersteller von Süßwaren fast 10 Prozent.^[24]

Diese Zahl misst den Einkauf der Hersteller, nicht den Zucker im Glas. Sie erfasst nur Saccharose, also gewöhnlichen Zucker, keinen Glukose- oder Fruktosesirup. Ob die Getränke in Deutschland getrunken oder ausgeführt werden, bildet sie nicht ab.^[24] Weniger Zucker je Liter und mehr Zucker im Einkauf schließen sich deshalb nicht aus. Auf die Getränkesparte entfällt knapp ein Viertel des Zuckers, den Lebensmittelhersteller hierzulande kaufen. Gut drei Viertel gehen in Süßwaren, Backwaren, Milchprodukte und andere Lebensmittel.^[24]

IV. Die Rechnung aus dem Ministerium

Jedes Gesetz muss ausweisen, was es Bürger, Wirtschaft und Verwaltung kostet. Man nennt das Erfüllungsaufwand. Der Entwurf des Finanzministeriums setzt ihn für die gesamte Wirtschaft mit rund 940.000 Euro einmalig und rund 2,3 Millionen Euro jährlich an.^[7] Für die gesamte Branche. Für alle Hersteller, Abfüller, Importeure und die betroffenen Teile des Großhandels zusammen.

Wie viele Betriebe das Ministerium zugrunde gelegt hat, ist nicht öffentlich. Rechnen wir mit 1.000 betroffenen Unternehmen, bleiben 940 Euro pro Betrieb, einmalig, für alles. Für den Antrag auf eine Steuerlager-Erlaubnis. Für die Erfassung des Zuckergehalts jedes einzelnen Artikels, einschließlich des natürlich enthaltenen Zuckers. Für die Umprogrammierung des Warenwirtschaftssystems, die Trennung von Ware unter Steueraussetzung und versteuerter Ware, das Meldewesen, die Schulung der Mitarbeiter.

Ein IT-Tag kostet in der Praxis 1.500 bis 2.000 Euro. Mit 940 Euro bekommt ein Betrieb also einen halben Programmiertag. Realistisch sind zehn bis zwanzig. Teilt man 940 Euro durch zehn Programmiertage, also 80 Stunden, ergibt sich ein Stundensatz von 11,75 Euro. Der gesetzliche Mindestlohn liegt 2027, im Startjahr der Steuer, bei 14,60 Euro.^[13] Bei 2.000 Betrieben wären es 5,88 Euro.

Sobald mehr als rund 800 Unternehmen betroffen sind, unterstellt die Rechnung des Ministeriums faktisch IT-Arbeit unter Mindestlohn. Entweder hat in diesem Ministerium noch nie jemand ein ERP-System von innen gesehen, oder man kennt dort IT-Dienstleister, die unter Mindestlohn arbeiten. Eine dritte Erklärung fällt mir nicht ein.

Entweder hat in diesem Ministerium noch nie jemand ein ERP-System von innen gesehen, oder man kennt dort IT-Dienstleister, die unter Mindestlohn arbeiten.

Nach unserer eigenen Schätzung kostet die Umstellung pro Betrieb einmalig 18.000 bis 45.000 Euro: 15.000 bis 40.000 Euro für IT, 3.000 bis 5.000 Euro für Antrag, Nachweise und Abstimmung mit dem Hauptzollamt. Hochgerechnet auf 1.000 Betriebe sind das 18 bis 45 Millionen Euro, auf 2.000 Betriebe 36 bis 90 Millionen Euro. Das ist das 19- bis 96-Fache dessen, was der Entwurf ansetzt.

V. Für sich selbst rechnet der Staat großzügig

Bemerkenswert ist, wie unterschiedlich das Ministerium rechnet, je nachdem, wer zahlt. Für den eigenen Apparat sieht der Entwurf 200 zusätzliche Stellen beim Zoll und 23 beim IT-Dienstleister des Bundes vor. Die Kosten für Zoll und IT belaufen sich bis 2029 auf rund 89 Millionen Euro.^[8] Die Zollgewerkschaft hatte schon im August mindestens 300 zusätzliche Stellen für nötig gehalten und vor dem nächsten Bürokratiemonster gewarnt.^[9]

Der Wirtschaft gesteht derselbe Entwurf bis Ende 2029 zusammengerechnet rund 6,7 Millionen Euro zu: 0,94 Millionen einmalig und 2,3 Millionen pro Jahr ab Juli 2027. Der Staat gönnt sich für die eigene Verwaltung also gut das Dreizehnfache dessen, was er der gesamten Getränkewirtschaft zubilligt. Dabei muss jeder einzelne Betrieb genau die Prozesse aufbauen, die der Zoll anschließend kontrolliert.

VI. Das Zoll-Monster: Was niemand am Tisch bedacht hat

Eine Verbrauchsteuer ist kein Aufschlag auf der Rechnung. Sie wird über Steuerlager erhoben. Ware wird unter Steueraussetzung hergestellt und gelagert, die Steuer entsteht erst, wenn sie das Lager in den freien Verkehr verlässt.^[7] Das klingt technisch, und es ist technisch. Es bedeutet: Erlaubnisverfahren, Steueranmeldungen, IT-Anbindung, Zahlungsüberwachung und nachgelagerte Kontrollen durch Steueraufsicht und Prüfungsdienste.^[9]

Der Zoll darf Betriebe während der Geschäftszeiten betreten, Bestände aufnehmen, Proben ziehen und Bücher einsehen. Wer nicht mitwirkt, dem drohen Zwangsmittel.^[11] Außenprüfungen brauchen keinen konkreten Anlass; auch ein bereits geprüfter Zeitraum kann erneut geprüft werden.^[12]

Rechnen wir ein Szenario durch, unsere Annahme: Der Zoll prüft jeden der rund 2.500 Getränkehersteller einmal im Jahr, zwei bis drei Tage vor Ort. Mit Vor- und Nachbereitung ergeben sich 10.000 bis 15.000 Prüfertage pro Jahr. Bei 194 Arbeitstagen je Stelle, abgeleitet aus den Personalkostensätzen des Bundesfinanzministeriums, braucht der Zoll dafür 52 bis 78 Vollzeitkräfte. Bei rund 87.200 Euro je Stelle im gehobenen Dienst einschließlich Gemeinkosten sind das 4,5 bis 6,8 Millionen Euro pro Jahr.^[14]

Und während der Zoll prüft, steht im Betrieb das Büro. Zwei Mitarbeiter begleiten die Prüfung, dazu kommen zwei Tage Vorbereitung. Bei durchschnittlichen Arbeitskosten von 45 Euro je Stunde^[15] kostet das 2.160 bis 2.880 Euro pro Prüfung, für die Branche 5,4 bis 7,2 Millionen Euro pro Jahr.

Allein für die Prüfungen fallen damit bei Staat und Wirtschaft zusammen 9,9 bis 14 Millionen Euro pro Jahr an. Das ist das Vier- bis Sechsfache des gesamten jährlichen Aufwands, den der Entwurf für die Wirtschaft ausweist. Noch nicht eingerechnet: die Erlaubnisverfahren, die Steueranmeldungen, die Pflege der Zuckerwerte, die Abgrenzungsfragen. Ist eine Fassbrause ein Biermischgetränk? Ist ein Malzgetränk steuerpflichtig? Die Antwort hängt an der zolltariflichen Einordnung,^[7] und jede dieser Fragen wird irgendwann vor einem Sachbearbeiter, einem Einspruch oder einem Finanzgericht landen.

Allein für die Prüfungen fallen bei Staat und Wirtschaft zusammen bis zu 14 Millionen Euro pro Jahr an. Für eine Steuer, deren Gesundheitseffekt die eigene Kommission auf 20 bis 170 Millionen Euro schätzt.

VII. Ein Gesetz im Eiltempo

Wie wenig dieses Vorhaben durchdacht ist, zeigt nicht nur die Kostenrechnung, sondern auch der Zeitplan. Allein die Programmierung eines IT-Verfahrens beim Zoll dauert nach Einschätzung der Zollgewerkschaft gewöhnlich ein Jahr, und sie kann erst beginnen, wenn der Gesetzestext feststeht.^[10] Bis zum geplanten Start am 1. Juli 2027 bleiben neun Monate.

Das Ministerium weiß das offenbar selbst. Der Entwurf sieht vor, dass Steuerlager-Erlaubnisse für 2027 unter Widerrufsvorbehalt auch ohne die vorgesehenen Nachweise und übrigen Voraussetzungen erteilt werden können.^[7] Man stelle sich vor, ein Unternehmen würde so arbeiten: Wir genehmigen erst einmal, prüfen später und widerrufen notfalls. Nach Einschätzung des Deutschen Brauer-Bundes müsste die Steuer anfangs sogar in einem Papierverfahren laufen, bis die IT steht.^[7] Ein Papierverfahren, im Jahr 2027, in einem Land mit einem eigenen Ministerium für Digitalisierung.

Den anderen Bundesministerien gab das Finanzministerium für ihre Stellungnahme zum Entwurf nach Medienberichten ganze 24 Stunden. Mehrere Ressorts haben Einwände erhoben, das Verfahren ist vorerst gestoppt.^[7] Das ist die erste gute Nachricht in dieser Geschichte. Sie gibt Zeit, das Vorhaben grundsätzlich zu überdenken.

VIII. Das Versprechen vom Bürokratieabbau

Am 14. Mai 2025 trat Bundeskanzler Friedrich Merz vor den Deutschen Bundestag und versprach: „Wir werden die unzähligen Dokumentations-, Berichts- und Meldepflichten schnell und spürbar reduzieren.“^[19] Die Koalition hat sich vorgenommen, die Bürokratiekosten der Wirtschaft um 25 Prozent, rund 16 Milliarden Euro, zu senken und den Erfüllungsaufwand um mindestens 10 Milliarden Euro zu reduzieren. Sie hat zudem beraten, die Regel „One in, one out“ auf neue Vorhaben auszuweiten.^[20] Jede neue Belastung soll also durch eine Entlastung an anderer Stelle ausgeglichen werden.

Die Zuckersteuer ist das genaue Gegenteil: neue Erlaubnisse, neue Steuerlager, neue Meldepflichten, neue Prüfungen, 223 neue Stellen. Ich frage den Bundeskanzler deshalb respektvoll, aber deutlich: Gilt Ihr Versprechen noch? Und wenn ja, wo ist die Entlastung, die diese neue Belastung ausgleicht?

Herr Bundeskanzler, gilt Ihr Versprechen noch?

IX. Was jetzt geschehen muss

Ich habe kein Problem damit, dass der Staat über Zucker spricht. Ich habe ein Problem damit, dass er ein Gesetz macht, dessen Kosten er nicht kennt, dessen Wirkung er selbst gering einschätzt und dessen Einnahmen er trotzdem fest einplant. Deshalb fordere ich fünf Dinge, bevor dieses Gesetz weiterverfolgt wird.

Erstens: den Rechenweg offenlegen. Wie viele Unternehmen, welche Fallzahlen, welcher Aufwand pro Fall stecken hinter 940.000 Euro? Zweitens: unabhängig nachrechnen. Der Nationale Normenkontrollrat soll den Erfüllungsaufwand mit einem Praxistest in echten Betrieben prüfen. Drittens: die Praxis an den Tisch holen. Zoll, Steuerverwaltung und Getränkewirtschaft gehören in jedes Gremium, das über die Erhebung einer Verbrauchsteuer berät. Viertens: mindestens 18 Monate Vorlauf ab finalem Gesetzestext und einsatzbereiter Zoll-IT, digital ab dem ersten Tag, ohne Papierverfahren und ohne Erlaubnisse auf Widerruf. Fünftens: Ehrlichkeit über den Zweck. Wer eine Gesundheitssteuer will, muss die Einnahmen der Gesundheit zuführen und darf nicht mit wachsenden Einnahmen planen. Wer Geld für den Haushalt braucht, soll das sagen.

Epilog: Der Zucker bleibt, die Bürokratie kommt

Großbritannien hat gezeigt, dass Hersteller reagieren, wenn man ihnen Zeit und klare Regeln gibt. Wir reagieren längst, auch ohne Steuer. Was dieses Gesetz hinzufügt, ist nicht weniger Zucker. Es ist mehr Verwaltung: beim Zoll, in den Betrieben und am Ende auf dem Kassenbon der Verbraucher.

Zehn Professoren haben eine Idee entwickelt, ein Finanzminister hat daraus eine Einnahmequelle gemacht, und 2.500 Betriebe sollen sie in neun Monaten umsetzen. Am Tisch saß niemand, der diese Arbeit je getan hat. Das Ergebnis ist eine Steuer, die nur dann ihre Einnahmen bringt, wenn sie ihr Gesundheitsziel verfehlt. Ein gewaltiger Aufwand für erschreckend wenig.

Weniger Zucker? Machen wir. Ein neues Bürokratiemonster? Nein.

Andreas W. HerbCEO MBG Group, Paderborn