De belasting die zichzelf weerlegt

Er zijn wetten die een probleem oplossen. Er zijn wetten die een probleem verschuiven. En er zijn wetten die hun eigen doel alleen bereiken als zij mislukken. De suikerbelasting die het Duitse ministerie van Financiën per 1 juli 2027 wil invoeren, hoort in de derde categorie.^[7] Zij moet de Duitsers ertoe brengen minder suiker te drinken, en zij moet tegelijk elk jaar meer geld opbrengen. Beide tegelijk kan niet. Wie het ene belooft en met het andere plant, moet zich de vraag laten stellen waar het hem eigenlijk om gaat.

Ik schrijf deze tekst niet als tegenstander van minder suiker. Wij passen in onze ondernemingsgroep recepturen aan, wij bouwen suikervrije varianten uit, en wij doen dat omdat onze klanten het willen, niet omdat een ministerie het verlangt. Ik schrijf deze tekst omdat ik als ondernemer ervaar wat een wet betekent als zij uit de vergaderzaal in de magazijnhal komt. En omdat in dit geval kennelijk niemand in die vergaderzaal zat die ooit een magazijnhal van binnen heeft gezien.

I. Tien hoogleraren en een lege stoel

In het begin stond een commissie. In september 2025 benoemde de Duitse minister van Volksgezondheid Nina Warken de FinanzKommission Gesundheit. Haar opdracht: voorstellen hoe de premies van de wettelijke ziektekostenverzekering duurzaam kunnen worden gestabiliseerd.^[1] Een eerbaar doel, een dringende opgave. Benoemd werden tien hoogleraren: vijf uit de economie, twee uit het sociaal recht, elk één voor geneeskunde, preventie en ethiek.^[2]

Men hoeft die mensen hun deskundigheid niet te ontzeggen. Het zijn erkende vakmensen in hun disciplines. Maar men moet kijken naar wat ontbreekt. In die commissie zat niemand van de douane die de belasting moet heffen. Niemand van de belastingdienst. Niemand die ooit een belastingentrepot heeft geleid, een aangifte verbruiksbelasting heeft ingevuld of een controle heeft begeleid. Niemand uit de drankensector. Niemand uit het middenbedrijf.^[2]

Macro-economie is geen bedrijfseconomie. Een economisch model kent prijselasticiteiten, maar geen magazijnplaatsen. Het kent dalend verbruik, maar geen ERP-koppeling. Het kent belastingopbrengsten, maar geen douanebeambte die op een dinsdagochtend voor de deur staat en de voorraadboeken wil zien. Men kan een belasting aan een seminartafel ontwerpen. Heffen moet men haar in 2.500 bedrijven.^[16]

Men kan een belasting aan een seminartafel ontwerpen. Heffen moet men haar in 2.500 bedrijven.

De commissie heeft in maart 2026 een rapport met 66 aanbevelingen gepresenteerd.^[3] De suikerbelasting is aanbeveling nummer 66, de laatste op de lijst. Haar verwachte bijdrage: 0,1 miljard euro in 2027, 0,5 miljard euro in 2030.^[21] In het totaalpakket van 42,3 miljard euro financieel effect was zij een kanttekening.^[3] Uit die kanttekening is binnen een half jaar een miljardenproject van de minister van Financiën geworden.

II. Een gezondheidscommissie, een minister van Financiën en een begrotingsgat

De commissie had een heldere gedachte: de meeropbrengsten uit de suikerbelasting moesten ten goede komen aan de wettelijke ziektekostenverzekering.^[3] Dat was de logica van een gezondheidscommissie. Wie ziek maakt, moet bijdragen aan de financiering van het zorgstelsel. Men kan daarover twisten, maar het is een in zichzelf sluitende gedachte.

Toen wisselde het onderwerp van departement. Op 29 april 2026 stelde het Duitse kabinet de kerncijfers voor de federale begroting 2027 en het financieel plan tot 2030 vast. Daarin duikt de suikerheffing op, en wel als een van meerdere consolidatiemaatregelen.^[4] Consolidatie is een voornaam woord voor het dichten van begrotingsgaten. Uit een preventiemaatregel werd een inkomstenpost.

Verantwoordelijk is sindsdien niet meer het ministerie van Volksgezondheid, maar het Duitse ministerie van Financiën onder Lars Klingbeil. En met de wisseling van departement veranderde niet alleen de bevoegdheid. Er veranderde de omvang.

De opbrengstverwachting is dus bijna verdrievoudigd. De belastingtrappen zijn gegroeid, de voorbereidingstijd is gekrompen. Volgens mediaberichten is de belasting bovendien zo opgezet dat de kosten aan de consumenten worden doorberekend.^[8] De commissie wilde de hoogte van de belasting daarnaast elk jaar aan de inflatie aanpassen.^[6] Een belasting die automatisch stijgt, is geen sturing. Zij is een abonnement.

III. De paradox: minder verbruik, meer geld

Hier ligt de kern van de zaak, en die is zo eenvoudig dat men haar bijna over het hoofd zou zien. Een sturende belasting heeft één enkel doel: zij moet gedrag veranderen. Als zij werkt, kopen de mensen minder van het belaste product, of de fabrikanten passen hun recepturen aan totdat het product niet meer onder de belasting valt. In beide gevallen dalen de opbrengsten. Een geslaagde sturende belasting schaft zichzelf af.

Dat is geen theorie. Groot-Brittannië heeft het voorgedaan, en op dat voorbeeld beroept de commissie zich uitdrukkelijk.^[4] Daar is ongeveer 65 procent van de dranken met meer dan 5 gram suiker per 100 milliliter omgezet naar waarden daaronder; inmiddels ligt 89 procent van de markt onder die drempel.^[18] Het gevolg: de opbrengsten dalen. Van 355 miljoen pond in het boekjaar 2022/23 via 338 miljoen naar 327 miljoen pond in 2024/25.^[17]

En in Duitsland? De commissie rekent op opbrengsten die van 0,1 miljard euro stijgen naar 0,5 miljard euro.^[21] Het ministerie van Financiën rekent op 1,2 miljard euro per jaar.^[8] Het gezondheidseffect becijfert de commissie zelf daarentegen op 20 tot 170 miljoen euro besparing per jaar voor de ziektekostenverzekeraars, en dat pas op middellange tot lange termijn.^[4]

Wie met stijgende opbrengsten plant, gelooft ofwel niet in het eigen sturende effect, ofwel heeft eenvoudigweg het geld nodig. In het eerste geval is de gezondheidsmotivering voorgewend. In het tweede geval ook. Ik stel daarom een eenvoudige vraag aan de Duitse minister van Financiën: gaat het om gezondheid, of gaat het om de begroting?

Wie met stijgende opbrengsten plant, gelooft ofwel niet in het eigen sturende effect, ofwel heeft eenvoudigweg het geld nodig.

Daarbij gebeurt in Duitsland allang wat de belasting pas moet afdwingen. Het Max Rubner-Institut van de bond meet regelmatig hoeveel suiker er in de best verkochte frisdranken zit. Gewogen naar afzet daalde het gehalte van 6,2 gram per 100 milliliter in 2018 naar 5,3 gram in 2024.^[22] Dat is bijna 15 procent minder.^[25] Een suikerbelasting was er in die tijd niet. Eerlijkheidshalve hoort erbij: de daling viel bijna helemaal in het eerste jaar, en het instituut wijst erop dat een deel van de verschillen methodisch bepaald kan zijn, omdat de eerste meting een kleiner deel van de markt omvatte.^[22]

De vergelijking laat ook zien waar suiker zit waarover bijna niemand spreekt. Appelsap bevat van nature ongeveer evenveel suiker als cola, sinaasappelsap nauwelijks minder.^[22][23] Toch beveelt de FinanzKommission aan zuivere vruchtensappen uit te zonderen, evenals dranken van alleen sap en water.^[26] Op die aanbeveling richt de bondsregering zich naar eigen zeggen.^[27] Ook het ontwerp van het ministerie van Financiën laat zuivere sappen en sapmixen zonder toegevoegde suiker volgens mediaberichten belastingvrij.^[28] De belasting vraagt dus niet alleen hoeveel suiker er in het glas zit, maar ook waar die vandaan komt.

Bij de waarheid hoort een tweede getal. Suikerfabrieken en handel verkochten in het boekjaar 2024/25 volgens voorlopige opgaven ongeveer 513.000 ton suiker aan de fabrikanten van frisdranken, vruchtensap en vruchtenwijn. Dat is ruim 2 procent meer dan het jaar ervoor. Vijf van de zes overige levensmiddelensectoren die de statistiek vermeldt, kochten minder, de fabrikanten van zoetwaren bijna 10 procent.^[24]

Dat getal meet de inkoop van de fabrikanten, niet de suiker in het glas. Het omvat alleen sacharose, dus gewone suiker, geen glucose- of fructosestroop. Of de dranken in Duitsland worden gedronken of uitgevoerd, geeft het niet weer.^[24] Minder suiker per liter en meer suiker in de inkoop sluiten elkaar daarom niet uit. Op de drankensector valt bijna een kwart van de suiker die levensmiddelenfabrikanten hier te lande kopen. Ruim drie kwart gaat naar zoetwaren, bakkerijproducten, zuivel en andere levensmiddelen.^[24]

IV. De berekening uit het ministerie

Elke wet moet vermelden wat zij burgers, bedrijfsleven en bestuur kost. Dat heten nalevingslasten. Het ontwerp van het ministerie van Financiën raamt die voor het hele bedrijfsleven op ongeveer 940.000 euro eenmalig en ongeveer 2,3 miljoen euro per jaar.^[7] Voor de hele branche. Voor alle fabrikanten, bottelaars, importeurs en de betrokken delen van de groothandel samen.

Hoeveel bedrijven het ministerie als uitgangspunt heeft genomen, is niet openbaar. Rekenen wij met 1.000 betrokken ondernemingen, dan blijft er 940 euro per bedrijf over, eenmalig, voor alles. Voor de aanvraag van een vergunning als belastingentrepot. Voor het vastleggen van het suikergehalte van elk afzonderlijk artikel, inclusief de van nature aanwezige suiker. Voor het herprogrammeren van het voorraadsysteem, de scheiding van waar onder schorsing van belasting en belaste waar, het meldwezen, de scholing van de medewerkers.

Een IT-dag kost in de praktijk 1.500 tot 2.000 euro. Met 940 euro krijgt een bedrijf dus een halve programmeerdag. Realistisch zijn er tien tot twintig. Deelt men 940 euro door tien programmeerdagen, dus 80 uur, dan volgt een uurtarief van 11,75 euro. Het wettelijke minimumloon ligt in 2027, het startjaar van de belasting, op 14,60 euro.^[13] Bij 2.000 bedrijven zou het 5,88 euro zijn.

Zodra er meer dan ongeveer 800 ondernemingen worden geraakt, gaat de berekening van het ministerie feitelijk uit van IT-werk onder het minimumloon. Ofwel heeft in dat ministerie nooit iemand een ERP-systeem van binnen gezien, ofwel kent men daar IT-dienstverleners die onder het minimumloon werken. Een derde verklaring kan ik niet bedenken.

Ofwel heeft in dat ministerie nooit iemand een ERP-systeem van binnen gezien, ofwel kent men daar IT-dienstverleners die onder het minimumloon werken.

Naar onze eigen schatting kost de omschakeling per bedrijf eenmalig 18.000 tot 45.000 euro: 15.000 tot 40.000 euro voor IT, 3.000 tot 5.000 euro voor aanvraag, bewijsstukken en afstemming met het Hauptzollamt. Omgerekend naar 1.000 bedrijven is dat 18 tot 45 miljoen euro, naar 2.000 bedrijven 36 tot 90 miljoen euro. Dat is het 19- tot 96-voudige van wat het ontwerp raamt.

V. Voor zichzelf rekent de staat royaal

Opmerkelijk is hoe verschillend het ministerie rekent, al naargelang wie betaalt. Voor het eigen apparaat voorziet het ontwerp 200 extra formatieplaatsen bij de douane en 23 bij de IT-dienstverlener van de bond. De kosten voor douane en IT bedragen tot 2029 ongeveer 89 miljoen euro.^[8] De douanevakbond had al in augustus minstens 300 extra formatieplaatsen nodig geacht en gewaarschuwd voor het volgende bureaucratiemonster.^[9]

Het bedrijfsleven gunt datzelfde ontwerp tot eind 2029 bij elkaar opgeteld ongeveer 6,7 miljoen euro: 0,94 miljoen eenmalig en 2,3 miljoen per jaar vanaf juli 2027. De staat gunt zichzelf voor het eigen bestuur dus ruim het dertienvoudige van wat hij de hele drankensector toekent. Daarbij moet elk afzonderlijk bedrijf precies de processen opbouwen die de douane vervolgens controleert.

VI. Het douanemonster: wat niemand aan tafel heeft bedacht

Een verbruiksbelasting is geen opslag op de rekening. Zij wordt geheven via belastingentrepots. Waar wordt onder schorsing van belasting vervaardigd en opgeslagen; de belasting ontstaat pas als zij het entrepot in het vrije verkeer verlaat.^[7] Dat klinkt technisch, en het is technisch. Het betekent: vergunningprocedures, belastingaangiften, IT-koppeling, betalingsbewaking en controles achteraf door belastingtoezicht en controlediensten.^[9]

De douane mag bedrijven tijdens de openingstijden betreden, voorraden opnemen, monsters nemen en boeken inzien. Wie niet meewerkt, riskeert dwangmiddelen.^[11] Controles hebben geen concrete aanleiding nodig; ook een al gecontroleerde periode kan opnieuw worden gecontroleerd.^[12]

Rekenen wij een scenario door, onze aanname: de douane controleert elk van de ongeveer 2.500 drankenfabrikanten eens per jaar, twee tot drie dagen ter plaatse. Met voorbereiding en afwikkeling levert dat 10.000 tot 15.000 controledagen per jaar op. Bij 194 werkdagen per formatieplaats, afgeleid uit de personeelskostentarieven van het Duitse ministerie van Financiën, heeft de douane daarvoor 52 tot 78 voltijdkrachten nodig. Bij ongeveer 87.200 euro per formatieplaats in de hogere rang, inclusief overhead, is dat 4,5 tot 6,8 miljoen euro per jaar.^[14]

En terwijl de douane controleert, staat in het bedrijf het kantoor stil. Twee medewerkers begeleiden de controle, daarbij komen twee dagen voorbereiding. Bij gemiddelde arbeidskosten van 45 euro per uur^[15] kost dat 2.160 tot 2.880 euro per controle, voor de branche 5,4 tot 7,2 miljoen euro per jaar.

Alleen al voor de controles komen daarmee bij staat en bedrijfsleven samen 9,9 tot 14 miljoen euro per jaar op tafel. Dat is het vier- tot zesvoudige van de totale jaarlijkse lasten die het ontwerp voor het bedrijfsleven vermeldt. Nog niet meegerekend: de vergunningprocedures, de belastingaangiften, het bijhouden van de suikerwaarden, de afbakeningsvragen. Is een fassbrause een biermixdrank? Is een moutdrank belastingplichtig? Het antwoord hangt af van de indeling in het douanetarief,^[7] en elk van die vragen belandt ooit bij een behandelaar, een bezwaar of een belastingrechter.

Alleen al voor de controles komen bij staat en bedrijfsleven samen tot 14 miljoen euro per jaar op tafel. Voor een belasting waarvan de eigen commissie het gezondheidseffect op 20 tot 170 miljoen euro schat.

VII. Een wet in spoedtempo

Hoe weinig doordacht dit voornemen is, toont niet alleen de kostenberekening, maar ook het tijdschema. Alleen al het programmeren van een IT-procedure bij de douane duurt volgens de douanevakbond gewoonlijk een jaar, en het kan pas beginnen als de wettekst vaststaat.^[10] Tot de geplande start op 1 juli 2027 blijven negen maanden.

Het ministerie weet dat kennelijk zelf. Het ontwerp voorziet dat vergunningen voor belastingentrepots voor 2027 onder voorbehoud van herroeping ook zonder de voorziene bewijsstukken en overige voorwaarden kunnen worden verleend.^[7] Stel je voor dat een onderneming zo zou werken: wij geven eerst toestemming, controleren later en herroepen zo nodig. Volgens de Deutscher Brauer-Bund zou de belasting in het begin zelfs via een papieren procedure moeten lopen totdat de IT staat.^[7] Een papieren procedure, in 2027, in een land met een eigen ministerie voor digitalisering.

De andere Duitse ministeries gaf het ministerie van Financiën voor hun reactie op het ontwerp volgens mediaberichten slechts 24 uur. Meerdere departementen hebben bezwaren gemaakt, de procedure ligt voorlopig stil.^[7] Dat is het eerste goede nieuws in dit verhaal. Het geeft tijd om het voornemen grondig te heroverwegen.

VIII. De belofte van bureaucratieafbouw

Op 14 mei 2025 trad bondskanselier Friedrich Merz voor de Duitse Bundestag en beloofde: „Wir werden die unzähligen Dokumentations-, Berichts- und Meldepflichten schnell und spürbar reduzieren.“^[19] De coalitie heeft zich voorgenomen de bureaucratiekosten van het bedrijfsleven met 25 procent, ongeveer 16 miljard euro, te verlagen en de nalevingslasten met minstens 10 miljard euro te verminderen. Zij heeft bovendien beraadslaagd over het uitbreiden van de regel „one in, one out“ naar nieuwe voornemens.^[20] Elke nieuwe last moet dus door een lastenverlichting elders worden gecompenseerd.

De suikerbelasting is precies het tegendeel: nieuwe vergunningen, nieuwe belastingentrepots, nieuwe meldplichten, nieuwe controles, 223 nieuwe formatieplaatsen. Ik vraag de bondskanselier daarom respectvol, maar duidelijk: geldt uw belofte nog? En zo ja, waar is de lastenverlichting die deze nieuwe last compenseert?

Meneer de bondskanselier, geldt uw belofte nog?

IX. Wat er nu moet gebeuren

Ik heb er geen moeite mee dat de staat over suiker spreekt. Ik heb er moeite mee dat hij een wet maakt waarvan hij de kosten niet kent, waarvan hij het effect zelf gering acht en waarvan hij de opbrengsten toch vast inplant. Daarom eis ik vijf dingen voordat deze wet verder wordt vervolgd.

Ten eerste: de rekenweg openbaar maken. Hoeveel ondernemingen, welke aantallen gevallen, welke lasten per geval zitten er achter 940.000 euro? Ten tweede: onafhankelijk narekenen. De Nationale Normenkontrollrat moet de nalevingslasten toetsen met een praktijktest in echte bedrijven. Ten derde: de praktijk aan tafel halen. Douane, belastingdienst en drankensector horen in elk orgaan dat over de heffing van een verbruiksbelasting beraadslaagt. Ten vierde: minstens 18 maanden voorbereidingstijd vanaf de definitieve wettekst en een gebruiksklare douane-IT, digitaal vanaf de eerste dag, zonder papieren procedure en zonder vergunningen onder voorbehoud van herroeping. Ten vijfde: eerlijkheid over het doel. Wie een gezondheidsbelasting wil, moet de opbrengsten aan de gezondheid toevoeren en mag niet met groeiende opbrengsten plannen. Wie geld voor de begroting nodig heeft, moet dat zeggen.

Epiloog: de suiker blijft, de bureaucratie komt

Groot-Brittannië heeft laten zien dat fabrikanten reageren als men hun tijd en duidelijke regels geeft. Wij reageren allang, ook zonder belasting. Wat deze wet toevoegt, is niet minder suiker. Het is meer administratie: bij de douane, in de bedrijven en uiteindelijk op de kassabon van de consument.

Tien hoogleraren hebben een idee ontwikkeld, een minister van Financiën heeft daarvan een inkomstenbron gemaakt, en 2.500 bedrijven moeten het in negen maanden uitvoeren. Aan tafel zat niemand die dat werk ooit heeft gedaan. Het resultaat is een belasting die haar opbrengsten alleen oplevert als zij haar gezondheidsdoel mist. Een geweldige inspanning voor schrikbarend weinig.

Minder suiker? Doen wij. Een nieuw bureaucratiemonster? Nee.

Andreas W. HerbCEO MBG Group, Paderborn